近日，浙江象山縣“旅游娛樂用途”的大羊嶼通過拍賣方式出讓使用權(quán)成功。首拍落槌，碧海潮生，新“島主”的出現(xiàn)，不知又點燃了多少無人島開發(fā)之夢。
聽上去，“無居民海島”海外孤懸，建設(shè)海島只需大膽拓荒即可，而實際上，開發(fā)者可能面對的方方面面的糾紛，不比陸地上少。
今年5月，筆者曾赴浙江沿海實地調(diào)研無居民海島投資。基于具體國情，無居民海島的投資風(fēng)險并非空泛的“投資大、周期長、見效慢”這樣的老生常談，地方政府、村鎮(zhèn)居民、投資者，特別是旅游從業(yè)人員，對無居民海島的開發(fā)都存在三大認(rèn)知誤區(qū)：1.“開發(fā)者只有島礁使用權(quán)，沒有周邊海域使用權(quán)”；2.“島嶼使用權(quán)是經(jīng)營權(quán)，或土地承包開發(fā)權(quán)”；3.“無居民海島是大陸的延伸，鄰近村鎮(zhèn)居民有權(quán)要求宅基地使用權(quán)”。
這種誤區(qū)帶來的結(jié)果是：地方政府經(jīng)常管開發(fā)者額外收費，鄰近居民則常向開發(fā)者要地——導(dǎo)致島嶼開發(fā)成本控制困難。
作為一種特殊的不動產(chǎn)，無居民海島的使用權(quán)，是指權(quán)利人（島主）對特定的無居民海島的自然資源系統(tǒng)，合法進(jìn)行整體和直接的支配、控制，并享有使用、收益和部分處分的權(quán)利。據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，這種權(quán)利是受到較強制約的用益物權(quán)。所以，無居民海島的使用權(quán)是多種權(quán)利的集合，主要包括土地使用權(quán)（主要是建設(shè)用地使用權(quán)）、礦業(yè)權(quán)、林業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)、取水權(quán)、規(guī)定范圍內(nèi)的海域使用權(quán)，出讓使用權(quán)是將集合的多種權(quán)利“打包組合”，比如，旅游小島上開發(fā)潛水、沖浪、海釣，必須擁有一定范圍內(nèi)的海域使用權(quán)。有的地方政府在海島使用費之外加收海島周邊的海域使用費，這顯然是錯誤的。
私人島主（企業(yè)）和鄰近大陸居民的權(quán)益糾紛（既包括利益分成，也包括土地），是個普遍性難題。筆者曾深入考察相關(guān)利益群體，有的漁民認(rèn)為自己每年定期登島，參與旅游服務(wù)，應(yīng)該分享出讓的部分權(quán)益；有的村干部認(rèn)為海島是集體所有制土地。這些均為誤解。
據(jù)《海島保護法》第4條規(guī)定：“無居民海島屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使無居民海島所有權(quán)。”因此，它不屬于農(nóng)村集體所有，沒有宅基地使用權(quán)。
無居民海島投資開發(fā)最核心的問題，是充分發(fā)揮它的流轉(zhuǎn)功能，即無居民海島的抵押、轉(zhuǎn)讓、租賃、繼承、合資合作經(jīng)營等，讓海島具備更多的經(jīng)濟功能。《擔(dān)保法》第34條規(guī)定，抵押人有權(quán)處分國有的土地使用權(quán)與抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等地的土地。根據(jù)“法不禁止即為允許”原則（《物權(quán)法》第180條第6款，關(guān)于可以抵押的財產(chǎn)“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”），“島權(quán)”可以設(shè)定抵押，也可進(jìn)入二級市場流通。為了防止開發(fā)商“圈島”囤地現(xiàn)象，政府可在建設(shè)進(jìn)度、投資強度等環(huán)節(jié)，設(shè)立限額規(guī)定，加以科學(xué)監(jiān)管。
相關(guān)政府部門應(yīng)參照日本《日本小笠原群島振興特別措施法》、澳大利亞《勞德哈伍島法》等現(xiàn)有的司法實踐，突出物權(quán)的司法構(gòu)建。在“十二五”期間，應(yīng)制定專門的“海島開發(fā)法”，可效仿《日本孤島振興法》，和現(xiàn)有的《海島保護法》并行。 
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