“營改增”后75∶25分成將加劇地方財權(quán)、事權(quán)不對等
杜麗娟
經(jīng)過一年試點(diǎn)，“營改增”已經(jīng)擴(kuò)圍到全國9個省(直轄市)和3個計劃單列市。國家統(tǒng)計局初步統(tǒng)計，截至2012年12月，我國已經(jīng)納入“營改增”試點(diǎn)企業(yè)約為91萬戶。
從今年開始，“營改增”試點(diǎn)范圍除了擴(kuò)圍交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在全國試點(diǎn)的方案外，郵電通信、鐵路運(yùn)輸、建筑安裝等行業(yè)也將納入試點(diǎn)范圍。越來越多的地區(qū)、越來越多的行業(yè)將陸續(xù)納入“營改增”。與此同時，“營改增”后，兩種稅制的有機(jī)對接，財政部、國家稅務(wù)總局等有關(guān)主管部門，已將中央和地方就“營改增”后增值稅分成比例調(diào)整提上討論日程。
《中國經(jīng)營報》記者從各地稅務(wù)機(jī)關(guān)獲悉，目前“營改增”試點(diǎn)地區(qū)的征收工作，仍然采取營業(yè)稅改征增值稅后，全部返還地方的舉措。“營業(yè)稅有九大稅目，目前試點(diǎn)的范圍也只是其中兩個行業(yè)中的部分領(lǐng)域，即使包括今年要納入試點(diǎn)的三個行業(yè)，全部加起來收入可能只占營業(yè)稅全部收入的三分之一，比例較小，全部歸地方以后，對中央財政收入不會造成影響，因此這部分收入不會按照增值稅的分成比例征收。”中國政法大學(xué)財稅金融法研究中心主任施正文表示。
增值稅稅制或重構(gòu)
按照“營改增”的步驟，“十二五”期間，營業(yè)稅全部改征為增值稅，那么改征后的稅收收入是否一直要返還地方政府，中央和地方的分成又會有怎樣的調(diào)整?
施正文表示，目前包括政府部門在內(nèi)的討論意見都不相同，不過財稅專家的觀點(diǎn)更傾向于降低中央的分成比例。“降到50%多可能比較合適，目前分成仍在討論。”
高培勇認(rèn)為，“營改增”試點(diǎn)期間，其稅目稅率的變化都是按照分稅制設(shè)計的稅制來操作。“1994年后的增值稅稅制，是專門為制造業(yè)量身打造增值稅的目標(biāo)而設(shè)計的。它的設(shè)計理念、運(yùn)行規(guī)則及其具體安排，是基于制造業(yè)運(yùn)行特點(diǎn)。”
原來增值稅75∶25分成，所得稅60∶40分成的比例，是各自建立在國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局分設(shè)并分別征收各自稅種基礎(chǔ)上，隨著試點(diǎn)時間的延續(xù)，這種格局將被打破。
據(jù)悉，“營改增”之后，如果其他稅種不作相應(yīng)調(diào)整，增值稅在全部稅收收入的占比就會躍升至55%以上，成為最大的一個稅種。“如果繼續(xù)按照75∶25的分成比例，那么地方稅收就大幅減少，在沒有新稅種支撐的前提下，地方財政會面臨財權(quán)、事權(quán)不對等加劇的現(xiàn)象。”施正文說。
當(dāng)下，作為地方政府掌握的幾乎唯一的主體稅種，營業(yè)稅收入大致占地方政府稅收收入的一半以上。隨著營業(yè)稅改征增值稅，地方政府掌握的唯一的主體稅種便進(jìn)入到中央和地方共享稅序列，地方政府稅收收入的一半以上將進(jìn)入共享稅收入范圍。
盡管目前將營業(yè)稅改征增值稅之后的收入“還給”地方政府，但在體制上，地方政府的財源仍被“挖掉”一塊。失掉了這一大塊稅收支撐，地方財政收支平衡的基礎(chǔ)將被打破。“鑒于既有稅制體系下的各個稅種分別已有各自的歸屬，難有‘調(diào)換’可能，新的地方主體稅種的選擇，肯定要涉及‘增設(shè)新稅’或‘改制老稅’。”高培勇說。
此外，隨著增值稅比重的上升，增值稅稅率也應(yīng)削減。
以目前的增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率水平計，每降低一個百分點(diǎn)，可收獲減稅2000億元的規(guī)模效應(yīng)。“不過，一旦增值稅稅率降低后，未來保持稅收總量平衡的條件下，虧損部分要用其他稅種填補(bǔ)，有可能是以個人所得稅、房產(chǎn)稅為代表的直接稅來做填補(bǔ)。”高培勇表示。
來自國家財政、稅務(wù)管理部門的權(quán)威人士向本報記者證實，已將中央和地方就“營改增”后增值稅分成比例調(diào)整提上討論日程。
試點(diǎn)收入目前仍將返回地方
2012年9月1日，北京成為“營改增”試點(diǎn)的第二個城市，結(jié)合北京國稅、地稅發(fā)票管理使用現(xiàn)狀，對原北京地稅13種發(fā)票分別采取簡并、保留和替換的方式進(jìn)行銜接。其中涉及保留的9種普通發(fā)票由地稅局監(jiān)制改為國稅局監(jiān)制。
“目前北京國稅和地稅征收工作，除了發(fā)票上面的變化外，對地稅征收的營業(yè)稅部分已經(jīng)劃歸為國稅征收，收入雖然納入國稅系統(tǒng)，但是最后是返還北京市的。”北京稅收部門人士表示。
根據(jù)國家統(tǒng)計局初步統(tǒng)計，截至2012年12月，我國已經(jīng)納入“營改增”試點(diǎn)企業(yè)約為91萬戶。開展試點(diǎn)的上海市1月至10月稅收減收225億元，北京市試點(diǎn)后的前兩個月稅收減收25億元。“目前這些收入仍然是返還地方政府。”施正文表示。
目前，營業(yè)稅的稅目稅率分為9種，包括交通運(yùn)輸業(yè)、建筑工程業(yè)、金融保險業(yè)、文化體育業(yè)、郵電通信業(yè)、娛樂休閑業(yè)、廣告服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)、銷售不動產(chǎn)。不同的稅目執(zhí)行不同稅率。
2012年1月1日，上海市率先啟動“營改增”試點(diǎn)，在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開始試點(diǎn)營業(yè)稅和增值稅改革，隨后，北京、江蘇、安徽、浙江、湖北等全國9個省(直轄市)和3個計劃單列市加入了“營改增”試點(diǎn)。
按照國務(wù)院規(guī)劃，“營改增”分為三步走：第一步，在部分行業(yè)部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。以上海作為首個試點(diǎn)城市;第二步，選擇交通運(yùn)輸業(yè)等部分服務(wù)業(yè)行業(yè)試點(diǎn)。第三步，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)“營改增”，“十二五”期間取消營業(yè)稅。
作為結(jié)構(gòu)性減稅重要一項，“營改增”被寄予厚望，按照2012年的財政赤字規(guī)模為10700億元計算，按照財政赤字的一半用于支撐結(jié)構(gòu)性減稅，粗略計算，結(jié)構(gòu)性減稅的最低規(guī)模為5350億元。“但實施結(jié)構(gòu)性減稅一年來，真正的減稅效果目前來看可能也就1000億元的規(guī)模，其中‘營改增’也就百億，對于全國稅收來說，這個比例并不大，對中央財政不會產(chǎn)生明顯影響。”中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認(rèn)為。
在最新統(tǒng)計的一份“營改增”試點(diǎn)報告中，施正文認(rèn)為，營業(yè)稅中真正的稅收大頭是“不動產(chǎn)和金融保險行業(yè)”，一旦這兩個行業(yè)實現(xiàn)“營改增”后，若繼續(xù)返還地方政府可能會對全國稅收造成影響，但目前看來，試點(diǎn)的行業(yè)在營業(yè)稅中的占比相對較小，征收的稅收也比較小，返還地方并不會對全國稅收產(chǎn)生影響。“反而能夠穩(wěn)定中央和地方的稅收結(jié)構(gòu)，在地方?jīng)]有新的稅種替代營業(yè)稅之前，返還稅收能夠保證地方政府的財政來源。”
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